20 de julio de 2017
Instituto Gestar

Acceso al hábitat: entre las leyes y la realidad

Imagen satelital de Ciudad Evita, barrio obrero emblemático construido durante el primer peronismo que consta de 15.000 casas cuyo diseño replica la cara de Evita con su típico rodete.

La posibilidad de acceder a la tierra y a una vivienda propia es un problema cada vez más grave pero, sin embargo, no es una cuestión que haya surgido en los últimos años. En nuestro país, y en la Provincia de Buenos Aires en particular, podemos rastrear antecedentes escandalosos en las primeras décadas del siglo XIX con la Ley de Enfiteusis, dictada por el entonces poderoso Ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores de Buenos Aires don Bernardino Rivadavia el 18 de agosto de 1822 con el objetivo de poblar y dar utilidad a las tierras hipotecadas por el empréstito contraído con la Baring Brothers sin entregar su propiedad. La iniciativa aprobada por la Junta de Representantes entregaba para la producción las tierras públicas heredadas del Virreinato  bajo el régimen de enfiteusis, pagando un canon anual sobre el valor de dicha extensión (100del 4% o del 8% según el uso que se le diera). Pero lo que parecía ser un excelente plan de poblamiento de tierras que debían “ganárseles a los indios” para nuevos campesinos terminó siendo un fraude que terminó con unas pocas familias acomodadas acaparando una cantidad de tierras mayor a la que ya poseían. De esta manera, apellidos “ilustres” como Azcuénaga, Lynch, Ocampo, Díaz Vélez, o Pacheco integraban un grupo de 538 propietarios que al cabo de una década se quedarían con más de 8.500.000 hectáreas a bajísimo costo.

Como vemos, el acceso a la tierra para el ciudadano medio era dificultoso incluso cuando ésta abundaba, aún con el peligro que significaba poblar extensiones próximas a las fronteras de la “civilización” que podían quedar a merced de las hordas “bárbaras”. Cabría preguntarse, ciertamente, si en estos casi 200 años de patria el acceso al hábitat sigue teniendo tales complicaciones o, como se imaginará el lector, ha empeorado de forma calamitosa. Ahora bien, si pretendemos encontrar propuestas para intentar solucionar la problemática, podemos conformarnos con la indignación ante la injusticia finalizando aquí este escrito o establecer un diagnóstico y comenzar a buscar algunas experiencias positivas para tomarlas como referencia en la búsqueda de lograr un acceso al hábitat más justo.

Nuestro país es uno de los diez más urbanos del planeta, ya que el 90% de la población habita en ciudades. El caso más emblemático que representa esta característica es el del Área Metropolitana de Buenos Aires, compuesta por la Ciudad de Buenos Aires y los Partidos del conurbano bonaerense que la circundan, en la que habita alrededor de un tercio de la población total del país en una superficie que no llega al 1% del total de la argentina. A su vez, 1 de cada 3 bonaerenses sufre déficit habitacional cuantitativo y cualitativo, y más de un millón y medio de personas viven en más de 1.600 asentamientos en toda la Provincia. La planificación territorial, por su parte, se continúa rigiendo por el arcaico Decreto Ley 8912/77 dictado a comienzos de la dictadura cívico militar que tomó el poder en 1976. La construcción de viviendas por parte del Estado Provincial tampoco se encuentra en la mejor de las situaciones: el Instituto Provincial de la Vivienda invierte más del 70% de su presupuesto en gastos corrientes. Otro factor que agrava la situación general del hábitat en la Provincia es el aumento no planificado de nuevas urbanizaciones cerradas, que se agrava si se tiene en cuenta que más de la mitad no tributan ni compensan suelo, perjudicando claramente a zonas aledañas. Se estima que los barrios en esta situación son alrededor 1400.

Para empezar a elucubrar posibles caminos que lleven a la solución de esta problemática que afectan al país en general pero a los bonaerenses con particular énfasis, sería positivo rescatar experiencias positivas que se planificaron y/o se llevaron a cabo a lo largo de nuestra historia reciente. Por supuesto que, como es de esperarse, el peronismo tiene mucho para ofrecer.

Como puntapié inicial podemos citar la exposición de Juan Domingo Perón en el Congreso de la Nación, en el marco de la presentación del Primer Plan Quinquenal el 21 de Octubre de 1946. Al abordar el tema de la distribución de la tierra y el acceso al hábitat el General fue tajante, describiendo la problemática y planificando soluciones en pocos párrafos:

“Sobre este aspecto el Poder Ejecutivo mantiene la aspiración ya largamente enunciada: la tierra debe ser de quien la trabaja. En ese sentido es necesario preparar una verdadera metamorfosis dentro del Estado y dentro de la Nación, buscando la colonización de las tierras fiscales y de las tierras particulares.

En cuanto a las tierras fiscales, con la idea de servir de la mejor manera a estas necesidades, por consejo del Honorable Congreso de la Nación se ha intervenido la Dirección Nacional de Tierras. Con ello pensamos iniciar una etapa más ejecutiva entregando todas las tierras que en derecho y honradamente correspondan a los hombres que son poseedores y que han llenado los requisitos fundamentales que impone la ley. En ese sentido han salido ya en varias direcciones numerosas comisiones que se encargarán de entregar personalmente los títulos, previa una inspección ocular de los predios.

Dos clases de medidas tomamos en la colonización de las tierras fiscales. La colonización oficial manteniendo los fondos necesarios para hacer el parcelamiento y venta en cuotas del 3% de interés y el 1% de amortización acumulativa, fondo de ahorro anual variable, créditos en el Banco de la Nación para vivienda y habitación, asesoramiento técnico, promoción de cooperativas de producción, comercialización e industrialización. Y como medidas complementarias el recargo de impuesto a las tierras no trabajadas por sus dueños, impuestos progresivos a los latifundios sociales, estimular la colonización privada, acordar créditos para la adquisición a largo plazo y bajo interés.

Sobre las tierras particulares en la misma forma, como medida general la defensa de los pequeños propietarios por seguros agrarios, ayudas en los años malos, créditos, etc., precios mínimos en las épocas de crisis y el fomento del pequeño crédito. Y para la colonización con ayuda oficial el parcelamiento y venta paulatina en condiciones semejantes a la colonización oficial en tierras fiscales.

Creemos que este primer paso preparará de la manera más conveniente la posibilidad de llegar a cumplir con nuestra aspiración de que la tierra deje de ser un bien de renta para convertirse en un bien de trabajo.”

Barrio Los Perales, actualmente denominado Barrio Dorrego, terminado en 1949 por el primer gobierno de Perón en el barrio porteño de Mataderos, pegado a cancha de Nueva Chicago.

Estas últimas palabras no quedarían en la nada, sino que dieron paso a lo que quizás haya sido el hito más grande en términos legales con relación a la tierra y acceso al hábitat. El artículo 38 de la Constitución Nacional reformada en 1949, materializaría las aspiraciones del Justicialismo en términos de justicia social a niveles nunca antes pensados. Veamos su texto:

“Art. 38.- La propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estar sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común. Incumbe al Estado fiscalizar la distribución y la utilización del campo e intervenir con el objeto de desarrollar e incrementar su rendimiento en interés de la comunidad, y procurar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse en propietario de la tierra que cultiva. La expropiación por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada por ley y previamente indemnizada”.

Este histórico antecedente apuntaba a una obsesión de Juan Domingo Perón: la tierra y el suelo debían organizarse y poblarse de manera eficiente y equitativa, de manera de que la vivienda, la industrialización y el buen uso del suelo con fines productivos vencieran a la especulación y a la renta ociosa. A su vez, el artículo 37 en su inciso 6 al describir los derechos de los trabajadores destaca que el mismo “se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda, indumentaria y alimentación adecuadas.” La cuestión no quedó en letra muerta: durante los dos primeros gobiernos de Perón se construyeron más de 500.000 viviendas en un país que no llegaba a los 20 millones de habitantes en el año 1955, con el aporte invalorable Banco Hipotecario, la Fundación Eva Perón, el Movimiento Obrero Organizado y el Ministerio de Obras Públicas, profundizándose la planificación del funcionamiento de esta auténtica “máquina de justicia social” en el segundo Plan Quinquenal. A su vez, se utilizaron terrenos fiscales y se expropiaron otros tantos para crear barrios enteros y mini-ciudades. El caso de Ciudad Evita es un emblema claro, con una distribución de la tierra y una arquitectura envidiables con los famosos chalets americanos como imagen clásica.

Si bien no se pudo completar por la interrupción del gobierno peronista a causa del golpe militar que lo desplazó en 1955, el Plan Trienal para la Reconstrucción Nacional 1974-77 desarrollado por los equipos técnicos del tercer gobierno peronista preveía la construcción de 815.000 viviendas, de las cuales 510.000 serían financiados por el Estado a través del Fondo Nacional de la Vivienda (100Fonavi), que se nutría financieramente de la comercialización de ganado vacuno para faena y de un 2,5% correspondiente a los aportes patronales sobre el salario, en conjunto con el Banco Hipotecario Nacional. Esta política, que reafirmaba explícitamente “el ejercicio pacífico del derecho de propiedad privada en función social” que rememoraba a la derogada Constitución de 1949,  se basaba en tres módulos: el plan Alborada para la erradicación de barrios y/o en situación de riesgo, el plan Eva Perón de préstamos para personas con terreno propio, y el plan 17 de Octubre que destinaba fondos para asociaciones civiles, cooperativas, mutuales y sindicatos para la construcción de viviendas.

Casas en construcción en la ciudad de Tucumán con el financiamiento del Plan Procrear en el año 2013.

Los gobiernos peronistas de Néstor Kirchner (1002003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (1002007-2015) reimpulsaron la política de urbanización y acceso al hábitat con urbanizaciones de barrios completos como la Villa Carlos Gardel o Villa Palito en la Matanza como los casos más emblemáticos. En materia de construcción de vivienda, al Fondo Nacional de la Vivienda se le sumó el Plan Federal de Construcción de Viviendas, lo que significó la construcción de más de 350.000 viviendas. Si se agregan las soluciones habitacionales (100mejoramientos y refacciones), el resultado llega a más de 900.000 intervenciones. Otra política sumamente positiva fue el Plan Procrear, que no sólo otorgaba créditos para construcción y refacción de viviendas subsidiados por ANSES, sino que destinaba terrenos públicos nacionales, provinciales y municipales para la construcción de desarrollos inmobiliarios completos. De esta manera, se construyeron más de 170.000 viviendas en una política pública reconocida incluso por la administración del actual Gobierno Nacional que continuó –con cambios y menor ímpetu, claro está- este programa.

Otro hito clave que se logró a fines del año 2012 fue la Sanción por parte del Poder Legislativo bonaerense de la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, que en sus fundamentos hace mención a la función social de la propiedad del art. 38 de la Constitución de 1949. Esta iniciativa procuraba la regularización de los barrios informales y combatir la especulación inmobiliaria mediante la creación de un Programa de Lotes con Servicios, un Programa de Microcréditos y la creación de la figura de Consorcio Urbanístico con el fin de lograr la articulación entre el Estado y el Sector Privado para la generación de loteos. Otro punto importante es la cesión del 10% de grandes emprendimientos privados mayores a 5 km cuadrados para construcción de viviendas, y la creación de un registro de barrios que deben ser integrados y urbanizados. Desafortunadamente, la reglamentación de la ley la tornó inaplicable en varios puntos y el Gobierno de María Eugenia Vidal no reparó la situación en su totalidad, cosa que era de esperarse ya que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (100distrito estrella de la alianza del partido presidencial) suele vender terrenos fiscales para emprendimientos privados, alimentando la especulación financiera en una jurisdicción con un altísimo déficit habitacional.

Es preciso, entonces que en la Provincia de Buenos Aires se logre la efectiva reglamentación de la Ley 14.449 como punto de partida para lograr una justa accesibilidad al hábitat, aumentando la utilización de tierras públicas ociosas en conjunto con la articulación entre el Estado y el sector privado para fomentar la inversión en vivienda a costo accesible, creando barrios con infraestructura completa en un marco de fomento de poblamiento racional y eficiente del territorio. El Gobierno actual ha frenado los loteos en el marco del plan Procrear, continuando sólo con las líneas de crédito a un costo sensiblemente mayor que el que tuvo en años anteriores. Debe trabajarse también en un nuevo proyecto de ley de Ordenamiento territorial, para actualizar la legislación arcaica impuesta por un gobierno de facto. Sin dudas, sobra la evidencia histórica para que desde el Justicialismo impulsemos con fuerza este tipo de iniciativas tendientes a un acceso justo a la tierra en un marco de función social de la propiedad.

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