11 de mayo de 2016
Instituto Gestar

ENTIDADES FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO REGIONAL

por Martín Raposo

Integrante del Área de Estudios Políticos y Sociales de Gestar

 

Corrida contra el peso, inflación, desacato, la permanente crítica a todo lo que se haga y a lo que se deja de hacer sin ningún tipo de análisis de contexto y de oportunidades: todo ello debería invitarnos a parar la pelota y tomarnos unos minutos para reflexionar sobre nuestro presente y nuestro futuro. No el del próximo año, que es importante, sino el de los próximos cincuenta años. ¿Dónde queremos estar? ¿Qué tipo de país queremos ser? ¿Cómo queremos relacionarnos con nuestros vecinos y con los países poderosos del mundo?

Al buscar respuestas a estas preguntas cambiamos automáticamente el eje de discusión y nos damos la posibilidad de pensar lo que nos falta, sin desconocer lo mucho que se hizo y aceptar los errores que se puedan haber cometido.

Cuando nos adentramos en el mundo de las finanzas, lo primero que tenemos que comprender es que desde nuestra doctrina justicialista estas son un instrumento al servicio de un fin mayor, objetivo que se encuentra representado por nuestras banderas de soberanía política, independencia económica y justicia social.

Entre las 20 verdades justicialistas, una se ocupa específicamente del tema: “Como doctrina económica, el Justicialismo realiza la economía social, poniendo el capital al servicio de la economía y ésta al servicio del bienestar social”.

Una vez que definimos a las finanzas como un instrumento, automáticamente aparece la siguiente pregunta: ¿qué es lo que queremos financiar?

Nuevamente la doctrina nos ayuda a responder ese interrogante. Lo que perseguimos como nación es el desarrollo con inclusión social y la base y mejor forma de alcanzarlo es a través de la industrialización.

La otra cara de la financiación es el fondeo para conseguirla. Podemos ver al fondeo como una forma de canalizar los ahorros locales. El concepto de vivir con lo nuestro apunta en este sentido.

¿Dónde está el ingenio nacional si nos endeudamos en moneda extranjera para financiar fuga de capitales? Debemos crear los vehículos básicos para transformar el ahorro local en desarrollo productivo.

Una muestra de la existencia de una parte de la población con capacidad y vocación de ahorro es la fiebre por el dólar. Esto no es más que un síntoma de no haber podido aún, como proyecto nacional, proponer instrumentos en moneda local o en alguna unidad de cuenta suficientemente atractivos para que compitan con el dólar y permitan al ahorrista mantener el valor de su dinero en términos reales y ahorrar pensando a futuro en el crecimiento y desarrollo nacional y no en un mezquino sálvese quien pueda.

¿Qué es la banca de desarrollo o de fomento? Antecedentes internacionales

La política de banca de desarrollo o de fomento puede ser llevada a cabo por un banco o bien por un conjunto de entidades financieras para financiar operaciones a plazos más largos y con tasas más reducidas a las que habitualmente presta la banca privada.

El modelo generalizado con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial postulaba las siguientes características para la banca de desarrollo:

 

Bancos de crédito de largo plazo dedicados a promover la inversión en proyectos prioritarios

Recursos en moneda nacional

Formación del precio del crédito de largo plazo

Controlados por los Estados nacionales

 

Otra peculiaridad de los préstamos suele ser la especificidad sobre su objeto. Cuando se hace referencia al concepto de proyecto prioritario, en la mayoría de los casos se alude a la financiación de infraestructura, logística, telecomunicaciones, exportaciones, sectores tecnológicamente de vanguardia y para fomentar una plataforma industrial.

Existen numerosos antecedentes a nivel mundial sobre este tipo de entidades que dan cuenta del impacto positivo que han tenido en el desarrollo de países y de regiones que se encontraban postergados.

A modo de ejemplo podemos mencionar las experiencias del KfW (100Kreditanstalt für Wiederaufbau, Banco para la Reconstrucción) y de las Cajas de Ahorro Regionales (100Sparkassen) de Alemania; las del Banco Estado, la CORFO (100Corporación de Fomento de la Producción) y el INDAP (100Instituto de Desarrollo Agropecuario) en Chile; las del KBD (100Korea Development Bank), el KEXIM (100Korea Export- Import Bank) y el IBK (100Industrial Bank of Korea) en Corea; y el BNDES (100Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social) en Brasil.

En cada caso su creación, función primaria, resultados y posterior readecuación a los cambios ocurridos en la economía a nivel global se encuentran plenamente identificados con las realidades de los países, con su historia y con la selección de proyectos de crecimiento que fueron realizando.

Sin embargo, existen algunos trazos comunes que vale la pena subrayar. Entre ellos, el más destacado a nuestro entender es el haber mantenido un objetivo de política constante a pesar de los distintos cambios que hicieron a lo largo de la historia. En algún sentido, la concepción peronista de cómo prepararse para enfrentar la evolución de la historia, construyendo “las monturas adecuadas para cabalgar los cambios y adaptarse con éxito a los mismos” fue la filosofía de estas instituciones a la hora de enfrentar los diferentes desafíos que les iba planteando la coyuntura.

A continuación vamos a describir las principales características de las instituciones que mencionamos en aquellos países. En el caso de Alemania, tienen la particularidad de tener una presencia regional muy atomizada que se complementa con experiencia en materia de financiamiento de sectores específicos de la economía. Es así como el sistema, el cual incluso cuenta con la presencia de bancos privados de capitales nacionales y en menor medida extranjeros, logra llegar con una oferta de crédito a todos los solicitantes.

En el caso de Chile, lo que se observa es un mercado financiero más concentrado, donde los tres principales bancos privados tienen una participación mayor al 50% del mercado. Pero algunos aspectos del sistema, tales como la alta participación del volumen de créditos con relación al PBI comparado con el resto de los países latinoamericanos (100ver cuadro nº 1), sumado a la presencia de indicadores de robustez del sistema y a la existencia de herramientas financieras para el desarrollo, hablan de uno de los sistemas más avanzados de la región.

En este marco, el papel que cumplen instituciones como el Banco Estado, la CORFO y el INDAP, si bien acotado, es complementario, y en su rol de banca testigo ayuda a la eficiencia del sistema. En la época de su creación fueron instituciones pensadas para acompañar el desenvolvimiento de las industrias sustitutivas de importaciones y empresas de gran tamaño que apostaron al crecimiento del país. Este cometido se pone de manifiesto en el acompañamiento que tuvieron en su creación empresas como la Empresa Nacional de Electricidad (100ENDESA), la Empresa Nacional de Petróleo (100ENAP) y la Compañía de Acero del Pacífico (100CAP), entre otras.

En el caso de Corea del Sur primó la selección de grupos específicos que crecieron como grandes consorcios industriales, todo esto en un contexto de férreas políticas estatales de carácter autoritario pero dispuestas a desarrollar el país.

Su fin primario estuvo centrado en la reconstrucción del país (100recordemos que el KDB fue creado en 1954, luego de la guerra) y la meta central fue brindar financiamiento de largo plazo a sectores estratégicos. En la primera etapa esto condujo a la creación y consolidación de conglomerados industriales que luego, con la ayuda del KEXIM, salieron a vender su producción y afirmaron así su presencia en el mundo.

Cabe destacar que la característica principal de esta experiencia fue la planificación estatal a través del Comité de Planificación Económica y la fluida relación entre el sector público y el privado. Este último estaba obligado a responder con metas de producción, calidad, empleo y exportaciones.

En el caso del Brasil, el BNDES, creado en la década del 50, ha ido adaptando su accionar a las necesidades de expansión del país. En un primer momento se concentró en la financiación de actividades vinculadas con la integración territorial, como su participación en la creación de la Red Federal de Ferrocarriles S. A. y en el impulso de regiones relativamente más postergadas. En la actualidad posee una amplia variedad de productos financieros que acompañan el desarrollo de sectores definidos como estratégicos para el país, como las telecomunicaciones, el transporte, el sector energético y la industria, y también afianzan la presencia de Brasil en el mundo mediante sus empresas y sus exportaciones.

Se trata de un actor fundamental en la economía brasileña. Participa con más del 20% del financiamiento total del sistema y su relación créditos BNDES/PBI, cercana al 6%, da idea de la solidez de esta institución para sus fines y sobre todo su capacidad de jugar un rol anticíclico en la economía.

Su estructura de financiamiento a largo plazo cuenta a grandes rasgos con dos empresas: BNDESPAR, de participaciones societarias, que se dedica a la adquisición de participaciones accionarias en compañías brasileñas, sobre todo de aquellas definidas como jugadoras de los sectores estratégicos, y otra, la Agencia Especial de Financiamiento Industrial-FINAME (100Financiamiento para la Adquisición de Maquinarias y Equipos), dedicada a canalizar financiamiento para el equipamiento de las empresas. Constituye de esta forma un instrumento clave para la implementación de la política industrial y de infraestructura.

Si bien existe una marcada preponderancia a la financiación de grandes empresas, esto tiene que ver con la política de Brasil, pero no es menos cierto que el sector de las pymes encuentra en este sistema su principal herramienta de financiamiento.

Antecedentes locales

En el caso de la Argentina los antecedentes se remontan a la creación del Banco Hipotecario Nacional. Con la promulgación de la ley 1804, el 24 de septiembre de 1886 nace este importante actor en el florecimiento del crédito a largo plazo, en especial destinado a financiar la construcción de viviendas.

En 1944 se crea el Banco de Crédito Industrial (100BCI) con la función de otorgar financiamiento de mediano y largo plazo a las empresas industriales. En su dirección se encontraba Miguel Miranda, asesor económico de Perón, quien luego fue presidente del Banco Central de la República Argentina, nacionalizado por Perón. Compartía con el General la visión estratégica sobre la importancia de obtener la bandera de la independencia económica, a lo que sumaba su experiencia en materia industrial y de negocios. El banco tuvo una labor cardinal en la financiación de empresas manufactureras acorde con el período de sustitución de importaciones, alcanzando una participación superior al 50% de la financiación total del sector industrial.

En 1970 se crea el Banco Nacional de Desarrollo que absorbe al BCI como instrumento de la política industrial. Según el artículo 4° de sus estatutos, el objeto del banco era “obtener y canalizar los recursos necesarios para llevar a cabo los programas y proyectos que interesen al desarrollo nacional […]. Con este fin debe, en particular, promover, participar y financiar mediante operaciones a corto, mediano y largo plazo: a) las inversiones que se realicen en obras de infraestructura; b) la instalación y desarrollo de industrias de base; c) el proceso de reconversión y rehabilitación de empresas de capital nacional; d) la instalación, fomento, equipamiento y modernización de empresas industriales y mineras de capital nacional”.

En términos generales, todas estas acciones eran parte de un modelo de país que pensaba la inversión a largo plazo como un motor para incentivar el crecimiento y el desarrollo, con amplia participación del Estado en las decisiones económicas.

A partir de mediados de la década del 70, con el advenimiento de la dictadura cívico-militar que da un golpe de Estado en 1976, comienza a cambiar este paradigma por uno que pone más énfasis en las virtudes del mercado y en la mano invisible de la economía y desplaza la importancia del Estado a su mínima expresión.

Dentro de ese nuevo paradigma la función de la banca de desarrollo se desdibuja, pues la significación del componente de rentabilidad social de las inversiones desaparece. En ese nuevo esquema, en nuestro país estas instituciones fueron perdiendo vigencia y terminaron en la década del 90 privatizándose o desapareciendo.

La creación del Banco de Inversión Comercio Exterior, en 1992, podría parecer una excepción en este rumbo. Se trata de un banco público cuya misión era la de direccionar financiamiento por medio de los bancos comerciales.

No obstante, si analizamos los motivos que estimularon su creación vemos que se corresponde con el modelo desregularizador imperante. Su misión era la de financiar exportaciones dentro del esquema producir/exportar/crecer, pero a diferencia del concepto de financiar sectores estratégicos para ello, lo que realmente se perseguía era financiar sectores exportadores vinculados con el procesamiento de materias primas que pudieran aportar las divisas suficientes para importar todos aquellos productos que, según el modelo de valorización financiera, no debíamos producir internamente. A partir de 2003 se le introduce una modificación al estatuto que permite al banco prestar directamente a empresas, lo cual dentro de una nueva visión del rol del Estado le posibilita acercarse a una herramienta para el desarrollo.

Tan nocivo como querer comenzar todo de cero es lamentarse por las nefastas políticas del pasado o por los errores cometidos; estos deben sernos útiles para poder mejorar los diseños institucionales a fin de afrontar los nuevos desafíos.

Actualmente, nuestro país tiene una serie de herramientas de financiamiento a mediano y largo plazo que surgen como iniciativas puramente estatales: nos referimos al Fondo de Garantías Sustentables (100FGS), al Programa de Financiamiento del Bicentenario y al PRODEAR (100Programa de Desarrollo Argentino).

Los dos últimos se corresponden con iniciativas puntuales de financiamiento para el equipamiento e infraestructura de proyectos de inversión empresarial. Pese a que se trata de programas de cierta envergadura capaces de financiar inversión productiva, adolecen del problema de ser programas puntuales sujetos a la voluntad política de su renovación para proseguir con su misión.

Por otro lado, el FGS sí constituye en sí mismo una herramienta más idónea en los términos que venimos analizando sobre este tipo de instrumental financiero para el financiamiento de la inversión en desarrollo. Es un fondo formado por los activos que recibió la ANSES de las AFJP cuando estas pasaron a ser parte del patrimonio nacional. Los criterios utilizados para su empleo se corresponden con los mejores estándares a nivel internacional de manejo de cartera y desde su creación no solo incrementó su valor de mercado, sino que a través de su función de prestamista ha financiado una gran cantidad de proyectos de inversión que han aportado empleo, progreso y retornos significativos al sistema.

Actualidad y futuro

Cuando Perón planteaba el inexorable camino hacia el universalismo realizaba una parada en un lugar intermedio del devenir de las civilizaciones: el continentalismo.

Lejos de las críticas de aislamiento internacional, la Argentina ha sido impulsora de los avances logrados en la conformación de la Unasur y de la Celac y la profundización de los vínculos en el Mercosur.

El avance en la construcción de estas instancias continentales debe ser acompañado por un conjunto de herramientas imprescindibles para alcanzar los objetivos propuestos en su conformación.

En ese marco, herramientas financieras como el Banco del Sur tienen un rol esencial para consolidar el camino de una mejor integración. Entre sus desafíos se hallan, según su propia definición, “el financiamiento del desarrollo de sus Estados miembros, la reducción de las asimetrías entre ellos y el fortalecimiento de la integración”.

Tenemos que pensar en forma integral lo que es la región y ayudar a construir la prosperidad propia y la de los hermanos latinoamericanos. En un continente de paz, como es el nuestro, con raíces comunes y vocación de unidad, vecinos pobres solo pueden ser un peligro ante la tentación de abrazar proyectos aperturistas que los contengan en lo inmediato. La patria grande tiene dos destinos manifiestos: el de la unión continental y el de la grandeza de los pueblos libres. Desde el crecimiento con inclusión social es posible trabajar en ambos frentes.

Los proyectos a financiar por una entidad de estas características deberían ser aquellos que le aporten un plus a la integración, tales como la construcción de un red troncal de ferrocarriles que una todo el continente, como lo postula Marco Aurelio García; avanzar en la conexión energética; y encarar un proceso real de integración industrial en el que cada país pueda participar de las mejoras de productividad que se obtengan por medio de la elevación de la densidad tecnológica de las empresas.

Aunque no es recomendable copiar experiencias extranjeras sin el debido análisis de factibilidad para la realidad social e histórica que vivimos, un paso primero en la construcción de estas herramientas es el estudio de los modelos de integración que se han llevado a cabo a nivel mundial, para poder así aprender de sus aciertos y de sus errores. Para el caso de la integración industrial, el modelo que se usa para la construcción de aviones (100AIRBUS) en la Unión Europea puede servir de ejemplo para avanzar sobre un listado enorme de productos que nuestros países se encuentran en condiciones de producir.

Las dificultades de la Argentina para conseguir el despegue económico en toda su geografía es un problema que asimismo lo enfrenta América Latina. La experiencia de Brasil a través del BNDES para aportar al progreso de las zonas más postergadas, como el norte y el nordeste, debe ser de utilidad para encarar el desafío de esa patria grande con la que todos soñamos.

Mantener una determinada política a lo largo de un período prolongado de tiempo parece ser uno de los secretos de instituciones cuyo actual funcionamiento sirve de ejemplo. Tomemos el caso, en otro rubro, de la empresa estatal de la provincia de Río Negro, INVAP. Esta empresa constituye un verdadero hito en el campo del desenvolvimiento científico aplicado y en materia de gerenciamiento.

Para el caso que nos convoca en este trabajo, el BNDES de Brasil puede ser un buen ejemplo para estudiar. Esta podría ser una de las claves del desarrollo sostenido, mantener el objetivo pero variando los instrumentos según las realidades que se van planteando en la coyuntura.

El desafío que permanece latente es el de crear instrumentos financieros atractivos para canalizar el ahorro local. Hoy, como hace más de sesenta años, nos enfrentamos cara a cara con el problema de la restricción externa, y permitirnos pensar que la única solución es recurrir al endeudamiento externo es un arma de doble filo. No se trata solo de la efectividad en el uso de lo prestado, de la correcta aplicación del dinero a proyectos productivos, sino que un punto decisivo a tener presente es la futura generación de divisas que tendrá el proyecto que eventualmente se financie, es decir, su posibilidad de repago en la misma moneda en la que se tomó el préstamo.

Tal como afirma el profesor Aldo Ferrer, tenemos que “abandonar el viejo concepto de ‘sustitución de importaciones’, que implica reemplazar importaciones actuales por producción interna, mientras se acrecientan, en mayor medida, las importaciones de los nuevos bienes y servicios resultantes del incesante progreso técnico”. La apuesta es lograr la sustitución del futuro, esto significa pensar cuáles son las futuras demandas de importaciones de bienes de capital y bienes intermedios que dadas nuestras capacidades y nuestras posibilidades podemos comenzar a diseñar y construir.

Contar con una banca de desarrollo propia, pensada desde la región para la región, será una herramienta fundamental para que nuestros países puedan mantener y profundizar los proyectos de desarrollo con inclusión en los que se encuentran embarcados. Y así como la industrialización es una decisión política, su financiamiento también lo es.

Es preciso tener presente que la propuesta de una banca de desarrollo propia surgió de los presidentes de los países miembros de Unasur, especialmente de Lula da Silva, Néstor Kirchner y Rafael Correa. A partir de la crisis internacional de 2008 se origina entre ellos la idea de una arquitectura financiera global distinta que implique una nueva relación entre las finanzas y la producción, donde el vector no sea la ganancia a partir de actividades especulativas sino la producción como generadora de empleo y herramienta importante para alcanzar el bien común. En otras palabras, poner las finanzas al servicio de la producción y el crecimiento, por ejemplo, financiando una red estratégica de telecomunicaciones que una a todo el subcontinente, obras que permitan una expansión energética para todos los países de la región o proyectos que garanticen la alimentación y la salud de todos los habitantes del bloque.

Una de las innovaciones que supondrá la operación de una banca de desarrollo como la analizada es poder dar créditos en monedas nacionales, rompiendo con la teoría ortodoxa que levanta como principio la creación de una banca de desarrollo multilateral que opera en dólares, es decir, que convierte a la divisa norteamericana en la moneda hegemónica y que además utiliza un criterio para la asignación de préstamos que no contempla los proyectos que importan al desarrollo estratégico de la región.

Una banca como la propuesta debe dar préstamos en las monedas nacionales, lo cual nos llevaría a intensificar las relaciones comerciales acelerando un proceso de integración productiva y social. Y no deberíamos dejar de analizar, seriamente, las posibilidades de una futura moneda común que profundice este proceso.

Lo dicho nos podría situar en el inicio de un cambio global, en el que la moneda deje de ser un instrumento de opresión y especulación, como lo es en la actualidad sobre la base del monopolio mundial del dólar, y se convierta en un elemento de interrelación e integración de los pueblos. En esa dirección va también el recientemente creado banco de los BRICS.

Hay que construir un mercado continental que se autoalimente y abra posibilidades de integración sobre la base de la prosperidad de los pueblos. Continuar con la vieja receta neoliberal de rápida renta sobre la base del caos y de la guerra es adherir a formas que van en contra de la civilización humana. Este posicionamiento tiene por finalidad concretar un nuevo orden mundial multipolar fundado en la prosperidad común de todos los pueblos del mundo. Caminar la senda del continentalismo puede parecer una utopía, pero sin ella la política no tendría sentido.

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