por Juan von Zeschau
El Estado pos 2003: una centralidad todavía poco definida
Existe al menos un acuerdo respecto al Estado y su rol en la última década: es la hora de su retorno, aunque las estrategias relacionadas con ese regreso estén aún en discusión. Es que si bien se acuñaron poderosas ideas fuerza que lograron darle identidad a los procesos políticos regionales –socialismo del siglo XXI, revolución ciudadana, desarrollo con inclusión-, no existe una sólida reflexión que sistematice el modelo emergente.
No obstante, algunos rasgos comunes se pueden destacar: el énfasis en la recuperación simbólica y material del Estado como garante de los procesos de inclusión social y política, la renovada capacidad de regulación de los mercados, políticas industrialistas, una marcada vocación latinoamericanista y manifiesta independencia de los centros de poder mundiales.
Pese a la caracterización de estos elementos constitutivos, resulta ineludible encarar un debate informado y riguroso que sume los aportes de dirigentes, militantes, funcionarios, académicos y especialistas para comenzar a precisar una perspectiva integral y sistemática sobre el Estado y la Administración Pública.
El enfoque situado
Ante el fracaso de las políticas preconizadas por el Consenso de Washington, se asiste a una recobrada centralidad del Estado en el siglo XXI. Surgen así alternativas políticas de corte nacional-populares con el objetivo de que los países más avanzados del subcontinente recuperen el tiempo perdido en la carrera del desarrollo. Al igual que en los años de los planes quinquenales y la modernización manufacturera, el desarrollo es leído en clave de despliegue de la industria, aunque adaptado a los tiempos de la mundialización.
Desde nuestra perspectiva entendemos que la tendencia hacia la reproducción de los desequilibrios es alimentada por la posición periférica y la dinámica del capitalismo mundial, como también por las tensiones que se generan en nuestro propio territorio. Los desequilibrios políticos, económicos y sociales, la asimetría entre el poder regulador del sector público y los segmentos más concentrados de la economía, las desigualdades territoriales, los bolsones de marginalidad social, la sobredimensión del poder relativo de fracciones del capital internacionalizadas o la debilidad de los encadenamientos productivos son pesadas herencias producto de más de treinta años de aplicación de políticas neoliberales.
Debido a los condicionantes internos y externos, consideramos que el análisis del rol y las capacidades estatales se deben abordar desde una “perspectiva situada”, es decir, desde el punto de vista histórico y geográfico que ocupa el Estado en nuestro país. Se debe hacer centro en la experiencia argentina como parte de una nación en construcción –América Latina-, cuyo proceso histórico puede leerse en clave de alcanzar su plena autonomía y de superar los desequilibrios de su estructura social. Para este enfoque, el fin último de la actividad política en general y de la acción del Estado y la Administración Pública en particular es salir de la situación de subdesarrollo e injusticia social.
Desde ya, el enfoque situado no hace más que recorrer nuevamente el sendero que marcaron los grandes pensadores nacionales -Arturo Jauretche, Juan José Hernández Arregui, Raúl Scalabrini Ortiz, Homero Manzi, los hermanos Irazusta y Fermín Chávez, entre otros- al pararnos sobre lo particular de nuestra historia, pero sabiendo que pertenecemos geográfica y culturalmente a la nación latinoamericana.
Esta perspectiva situada (100o “epistemología de la periferia”, según el término acuñado por Fermín Chávez) compite permanentemente con las teorías enlatadas y los paradigmas de moda que se importan desde las usinas de pensamiento de los países centrales, los cuales pretenden decirnos cómo debe ser el Estado ideal para nuestra realidad, independientemente de cuál sea ésta. La recepción acrítica y dogmática de estas ideas por gran parte de los académicos y comunicadores de nuestro país no representa otra cosa que la autodenigración de lo propio, reviviendo la vieja y falsa dicotomía de civilización o barbarie. Para cierta elite política y económica, lo que no se ajusta a los modelos europeos o norteamericanos es, en muchos casos, descartado como una simple anomalía, o encasillado en categorías que no se ajustan a nuestra realidad. El peronismo ha sido una víctima regular de este facilismo teórico: cuando no se lo acusó de fascismo, se lo trató de estalinismo o comunismo, eludiendo un acercamiento más preciso a sus componentes mestizos y originales que componen el pensamiento nacional y popular.
Este enfoque situado posee además una fuerte condición de batalla cultural por la liberación. Como decía Gustavo F. J. Cirigliano, “pensar desde sí, para ser uno mismo, es liberarse, es despojarse de lo ajeno, deseducarse. El pensamiento ajeno, cuando uno no es libre, no ayuda, ocupa desalojando nuestra posibilidad de pensar lo nuestro desde nosotros mismos”. Por supuesto, “deseducarse” no implica descartar de plano todas las ideas extranjeras, sino situarlas en las condiciones geográficas, culturales e históricas donde fueron producidas. El liberalismo, por poner un ejemplo, no es el resultado de la acción de una “razón pura” o la deducción de filósofos iluminados. El liberalismo es, más bien, la ideología que se erigió como justificación teórica de la nueva estructura económica que se consolidó tras la Revolución Industrial. En el plano económico fue un modelo exitoso para Estados Unidos y Gran Bretaña (100aunque paradójicamente nunca fue aplicado según la teoría), sociedades de raíces protestantes y cultura individualista. No es, sin embargo, aplicable a países que poseen diferente matriz cultural y social, como se observó en la década del 90 en Sudamérica.
Muchos periodistas, intelectuales y dirigentes políticos están atravesados por esa zoncera. Bárbaro es lo propio: lo indígena, lo mestizo, lo hispano, lo criollo, lo peronista. Civilización, todo aquello que proviene de los países centrales: el constitucionalismo liberal de 1853, la división de poderes, el libre mercado de la generación del 80, el clivaje izquierda-derecha, el Consenso de Washington, los instrumentos de gestión pública managerialistas. Es la exaltación acrítica de lo ajeno, lo que Ortiz Pereyra denominaba “una verdadera cultura del recelo hacia lo nuestro y de fe en lo extranjero”.
El enfoque situado pretende quitarse las anteojeras y observar la realidad nacional tal cual es, sacándose de encima los prejuicios fundantes y colaborando para la emancipación de los poderes fácticos que operan con el fin de imponer su modo de ver el mundo. Una suerte del “volver a la realidad como imperativo inexcusable” que demandaba Scalabrini Ortiz en el prólogo a Política británica en el Río de la Plata. En ese sentido, el enfoque situado se apoya en nuestra forma particular de hacer política y crear Estado, situados, como estamos, en un contexto latinoamericano que comparte identidad, cultura, religión, historia, lazos idiomáticos y geografía.
Un Estado nacional y popular
Desde 2003 en adelante asistimos a una recuperación de la centralidad del Estado. Muchos de esos avances fueron realizados de una forma creativa y audaz, apoyados en un pragmatismo que pretendió solucionar los graves efectos de la crisis y ampliar el margen de gobernabilidad para abordar los desafíos que se presentaban.
La centralidad que tiene el significante justicia social en la tradición nacional y popular explica que las normas distributivas promulgadas con posterioridad a 2003 trasciendan con mucho la generación de bienes sociales propuesta por el neoliberalismo.
Plan Nacer, Pro.cre.ar, Remediar, Argentina Trabaja, Microcréditos, Manos a la Obra, son algunas de las acciones que se dirigieron a ampliar y garantizar los derechos de la población. El retorno al sistema de reparto en las jubilaciones, que quedó plasmado en el SIPA o la Asignación Universal por Hijo, son esfuerzos universalistas que reinstalan la responsabilidad del Estado en la (100re)producción del tejido social.
También es interesante analizar lo ocurrido en la esfera de la gestión estatal. En este rubro, la década puede mostrar algunos resultados trascendentes. Hay casos notables de eficacia y eficiencia en la gestión: los programas Conectar Igualdad, la transformación en la seguridad y gestión de la documentación personal en el RENAPER, el desarrollo de la industria satelital por parte del INVAP, por citar algunos.
En el ámbito de las políticas públicas se sigue requiriendo mucho más que reacomodamientos epidérmicos: se ve cada vez más necesario lanzar una transformación en el modo y la intensidad de la intervención estatal. Las soluciones no son, sin embargo, tecnocráticas. El momento político a la hora de redefinir la estructura de la Administración Pública debe ser remarcado en todo momento.
En pos de lograr la autonomía económica, la reindustrialización fue uno de los objetivos explícitos de la política de desarrollo seguida por Néstor Kirchner. Política industrialista que buscó reconstruir el círculo virtuoso keynesiano de pleno empleo, mercado interno, fortalecimiento fiscal, inversión social y logró, a diferencia del desarrollismo clásico, alcanzar el estratégico superávit gemelo (100fiscal y de comercio exterior).
El gran instrumento reindustrializador seguido por los gobiernos peronistas de Néstor y Cristina fue un tipo de cambio competitivo, al menos hasta que las presiones inflacionarias presentes desde 2008 relativizaron esta situación. La injerencia en el tipo de cambio estuvo acompañada de una importante intervención estatal en materia de inversión pública. En referencia a la propiedad de las empresas, la estrategia fue mixta. En algunos casos el control fue reasumido totalmente por el sector público, en otros con responsabilidad compartida con el sector privado. Es importante remarcar, en este punto, que el Estado sólo recuperó empresas que presentaban graves deficiencias de gestión y luego de dar muchas oportunidades de mejora (100caso YPF o Aerolíneas Argentinas).
¿Qué hay de nuevo en la política? ¿Recuperar la alianza policlasista?
Aunque la alianza policlasista inspirada en el desarrollismo puede ser vista como una perspectiva general para el proceso de reindustrialización en nuestro país, a este modelo se le hacen las siguientes objeciones desde el enfoque nacional popular:
El desarrollismo mantiene una visión instrumental de la política entendida como espacio cuya función es la de reunir poder para que los técnicos puedan desplegar las políticas públicas hacia el desarrollo (100Bresser Pereyra, 2007). En nuestro país, las políticas desarrollistas de fines de la década del 50 y principios del 60 se aplicaron despreciando a los sectores populares. La proscripción de las amplias mayorías peronistas y la prohibición del Partido Justicialista como opción electoral fue la nota común de ese período. Como alternativa al desarrollismo tradicional, nuestro enfoque apuesta a la supremacía de la política como espacio de conducción de todo el proceso social.
El desarrollismo se apoya en la planificación centralizada como instrumento para “hacer funcionar” la sociedad como un mecanismo de relojería, objetivando a los actores sociales como si fueran meras piezas del engranaje social. El énfasis técnico de los proyectos desarrollistas originó una debilidad política que más temprano que tarde desembocó en un abrupto fin de ese proyecto. Por el contrario, nosotros sostenemos que vivimos en una sociedad compleja, con actores políticos que sustentan o crean sus propias agendas, con los que el Estado establece lazos variados (100ordenamiento, disciplina, seducción, participación). Sólo con el acompañamiento y el apoyo de los movimientos populares –verdaderos motores del proceso de transformación- se puede viabilizar un proyecto político nacional.
Durante la presidencia de Néstor Kirchner la construcción de una alianza policlasista fue una estrategia privilegiada, aunque con éxito parcial. Durante los primeros años de su gobierno se jugó la carta de la burguesía nacional con pocos resultados –por ejemplo, el fracasado intento de transferir el control de YPF a capitales de origen argentino-. Los límites estructurales fueron la razón crucial: en la Argentina la concentración empresarial se mantiene en unas pocas compañías líderes desde comienzo de la década del 90 y esta concentración convive con altos grados de extranjerización (100de las 500 firmas más importantes, 300 son filiales de empresas multinacionales). En ese marco de empoderamiento del gran capital, es muy poco probable que los grandes empresarios estén dispuestos a aceptar de buena gana las regulaciones estatales.
Reconocer el poder de las grandes empresas pone nuevamente en discusión los alcances del concepto de autonomía del Estado. La autonomía estatal debe evadir tanto el aislamiento de la sociedad civil y los poderes fácticos como el sometimiento a ellos.
Hacia la construcción de un nuevo patrón de gestión pública nacional y popular. Cuatro tesis
Con respecto a la matriz nacional y popular, el fin último de la actividad política en general y de la acción del Estado y la Administración Pública en particular es salir de la situación de subdesarrollo, incluyendo a las masas populares en el proceso de crecimiento económico. Es desarrollo con inclusión. Es la mano que se observa en el escudo justicialista, la cual sujeta y levanta el puño del desposeído sumándolo al progreso económico y social de toda la Nación.
Ahora bien, ¿cómo desempeña el sector público ese papel crucial? Para ello, se identifican cuatro segmentos (100o tesis) que parecen marcar los hitos centrales de esta propuesta política en el tema que nos ocupa (100Cao, 2011).
TESIS 1: Nunca se gestionan casos corrientes (100qué realidad estamos dispuestos a ver). Debe trabajarse sobre la experiencia concreta realizando un análisis crítico de recetas que, originadas generalmente más allá de nuestras fronteras, son aceptadas casi como fórmula mágica. Así, la visión nacional y popular, con su énfasis en el desarrollo endógeno y su confianza en las fuerzas propias, tiene una mayor posibilidad de esquivar la trampa de los que quedan cegados por la teoría de los países centrales o cualquier otro polo de endiosamiento exterior. Desde ya, no implica el rechazo necio de todo lo extranjero. Significa partir de lo particular de nuestra situación política e histórica para luego ir hacia la teoría universalista, y no a la inversa. En otras palabras, se trabaja sobre la experiencia concreta de la administración pública argentina, eludiendo aquella concepción de nuestras elites que sostiene que la Argentina debe “ajustar el cuerpo al traje en lugar del traje al cuerpo”.
TESIS 2: ¿Qué papel para la Administración Pública? (100Por qué y cuándo interviene el Estado). La posición nacional y popular sostiene que los desequilibrios económico-sociales de la sociedad subdesarrollada sólo pueden superarse a partir del accionar del Estado. Así, la intervención nunca es neutra, sino más bien constructiva y regeneradora, pues crea condiciones materiales para la superación del desequilibrio en cuestión a la vez que reformula el escenario político social que lo genera. La presencia de la Administración Pública (100intervención, extensión, profundidad) depende en primer lugar de la evaluación política, en términos de capacidad de operar y variar la situación en cuestión. Igualmente importante es la ecuación costo-beneficio en términos de utilización de recursos fiscales, simbólicos, organizacionales y políticos, que suelen ser escasos. Dicho de forma clara y directa: nos referimos al “sentido de la oportunidad”, al análisis de la situación concreta y a la elección de las batallas y los escenarios más adecuados para el avance popular a través del Estado. En muchos casos supone retroceder un paso para luego avanzar dos, o relegar disputas para un momento futuro en el que se cuenten, o se creen políticamente, los actores y recursos estratégicos para propiciar el cambio. En ese aspecto, para el punto de vista nacional y popular el nivel de intervención es una variable dependiente de las metas y de la correlación de fuerzas: se interviene cuando se busca cambiar un escenario político en un ámbito relevante, y tal cambio no involucra recursos que tendrían mayor productividad en otro terreno.
TESIS 3: ¿Cuánto poder para el Estado? (100Capacidad de actuar y límites en el sector público). El Estado -en el programa nacional popular- es un instrumento potente al servicio de la construcción de una nueva sociedad. En este sentido, las instancias que lo limitan son vistas (100y así muchas veces ocurrió) como espacios en donde pueden agruparse los actores opositores al proyecto popular. Dicho en tono de consigna: las limitaciones buscan evitar que el Estado termine con los privilegios de los poderosos. Discursivamente, las elites económicas se escudan detrás de ideas vagas y poco definidas como la división de poderes, la libertad de expresión o la protección de la propiedad privada como instrumentos para limitar la acción estatal, cuando ninguna de estas instituciones y derechos corre real peligro.
TESIS 4: Los sujetos del despliegue estatal (100las fuerzas sociales que sostienen al sector público). Un gobierno que exprese la ideología nacional popular buscará aumentar la autonomía relativa de las instituciones estatales a los fines de que estas puedan operar sobre las causas estructurales del atraso. Para ello construirá alianzas con actores sociales, las que deben dar el piso de gobernabilidad y gobernanza que permitirá el despliegue de políticas públicas adecuadas. ¿Quiénes son los actores sociales que sostendrán la construcción estatal? En primer lugar, las organizaciones populares en general. Dentro de ellas, párrafo aparte merece el caso de las organizaciones de empleados públicos. En el tema que nos ocupa ellos son un elemento central de la implantación del nuevo modelo de gestión pública. El otro actor que sostendrá la construcción estatal estará formado por aquellos sectores productivos que, actuación del Estado mediante, serán el germen de una nueva lógica en el funcionamiento de la economía. En resumen: una alianza de tipo policlasista, pero con una fuerte articulación política entre la Administración Pública y los actores aliados al gobierno nacional popular. Para ello es necesaria una férrea conducción política que establezca alianzas estratégicas, supere intereses corporativos y sostenga sistemas eficaces y eficientes en el diseño, gestión y control de políticas públicas.
La cuestión territorial: federalismo y descentralización en clave nacional y popular
Un elemento especial de los procesos de aglutinación de poder estatal se encuentra en el caso de la organización federal del Estado y la consecuente articulación de los tres ámbitos que prevé la organización institucional argentina: Nación, provincias y municipios.
En la idea de reducir asimetrías territoriales y reconstituir redes en las cuales los sectores populares se expresen políticamente, ha ganado importancia la dimensión territorial de la construcción política y estatal con el objetivo de configurar un patrón territorial de multipolaridad regional. En nuestro país, a partir de la etapa conocida como de Organización Nacional, la pampa húmeda en general y Buenos Aires en particular fueron los ejes del desarrollo productivo. Romper con esta centralidad territorial precisa de grados de autonomía regional en la estructura político-administrativa y una fuerte coordinación entre los gobiernos nacional, provincial y municipal.
La capacidad de gestión
La capacidad de gestión también es esencial. La preeminencia de lo político no significa desmerecer la importancia de la esfera administrativa, ya que no han sido pocas las políticas que se han frustrado por su mal diseño o planificación, por la fricción por gestión, o directamente, por incapacidad del aparato administrativo.
Al respecto, es importante destacar que las principales herramientas técnicas para la mejora del sector público –paquete de medidas que acompaña el tan repetido eslogan de la “modernización del Estado”- han sido monopolizadas por el discurso managerialista de corte neoconservador que pretende asimilar la Administración Pública a la administración privada. La visión nacional y popular debe desandar ese camino con el fin de ocupar el espacio de discusión que permita mejorar la eficiencia y la eficacia de la gestión estatal, pero sin desconocer el papel único y central del Estado.
Contingencia y coordinación
Para abordar ese conjunto tan heterogéneo, Horacio Cao sugiere dos ideas cardinales: 1) llevar a cabo la construcción político-organizacional en función de los factores críticos de cada sector, lo que puede asimilarse a la llamada administración por contingencia; y 2) establecer formas de coordinación entre las partes como forma de edificar la necesaria consistencia e integralidad en la respuesta estatal.
Los abordajes desde la contingencia consideran que no existe un tipo ideal de organización para todas las circunstancias. Por el contrario, se asume que la estructura organizacional y el sistema administrativo dependen (100son contingentes) de los fines que se busquen, la morfología contextual, la distribución del poder en esa área de la Administración Pública, del tipo de tarea, tamaño y tecnología que se utilice. Puede observarse que esta visión se articula de forma virtuosa con la idea de supremacía de la política: desde ella se debe decidir en cada caso cuál y cómo es la intervención necesaria.
La administración por contingencia precisa ineludiblemente de un segundo momento dado por: a) la integralidad como objetivo: la sociedad es una; y b) la coordinación como medio: formas de actuar que hagan que las diferentes unidades redefinen sus metas y mecánicas de trabajo “locales” en pos de articular su accionar tras los objetivos estratégicos del Estado.
Conclusión
La ola latinoamericana, a pesar de sus éxitos, ha tenido dificultades para desplegar un conjunto ordenado y medianamente sistemático de ideas referidas al papel que debe ocupar el Estado, la forma de la Administración Pública y el modo de gestionar al Sector Público. En tal aspecto, los intelectuales han ido por detrás de la política, que ha trabajado de forma pragmática superando los diferentes escollos que enfrentó.
La política fue, justamente, la que volvió a asumir su papel de conductora del proceso económico y social. Y ese liderazgo se esgrimió de manera pragmática y creativa con el propósito último de satisfacer las demandas de pueblos que habían quedado a la deriva luego del derrumbe del modelo neoliberal. Como dijo alguna vez José Carlos Mariátegui, “ni calco ni copia, creación heroica”; los movimientos políticos latinoamericanos, y la experiencia argentina en particular, tuvieron como uno de sus principales logros la recuperación del rol del Estado y las herramientas de la Administración Pública. Esta reconstrucción estatal se llevó adelante desde una perspectiva contingente y situacional enfocada en las fortalezas y debilidades de nuestra región, y entendiendo que la política debía apoyarse estratégicamente en los sectores populares si quería impulsar con éxito un proyecto nacional y popular.
Transcurrida más de una década de este tipo de experiencias populares, consideramos imprescindible, tal como lo expresamos al comienzo de este artículo, propiciar un debate esclarecedor y riguroso que incluya los aportes de dirigentes, militantes, funcionarios, académicos y especialistas para comenzar a saldar esta deuda pendiente. Por esa razón, pretendemos inaugurar un espacio de discusión que permita adoptar una perspectiva integral y sistemática sobre el Estado y la Administración Pública.
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