El pasado 25 de abril, el Presidente de la Nación Mauricio Macri presentó en sociedad un proyecto de ley denominado “Régimen de Promoción del Primer Empleo y de la Formalización del Trabajo” durante un acto llevado a cabo en el Salón Blanco de la Casa Rosada. Si bien el proyecto fue ingresado en la mesa de entradas de la Cámara de Diputados al día siguiente, luego de casi cinco meses aún no ha logrado siquiera obtener dictamen de comisión. Las razones son múltiples, aunque el fantasma que sobrevuela los pasillos de la Cámara Baja sembrando desconfianza sobre esta iniciativa es un viejo conocido con nombre y apellido: flexibilización laboral. ¿Es realmente un proyecto precarizador? ¿Qué antecedentes regionales podemos tomar para analizarlo? Comenzaremos por analizar el proyecto a grandes rasgos, para luego poder ir descubriendo sus puntos oscuros y las posibles alternativas a la propuesta del Poder Ejecutivo.
El proyecto busca, según la presentación del Jefe de Estado, crear condiciones favorables para que los jóvenes accedan a su primer empleo (100Título I), así como también pretende lograr la formalización de trabajadores no registrados (100Título II).
La primera parte de esta iniciativa de ley detalla una serie de beneficios con el objetivo de generar empleos para aspirantes con nula o poca experiencia laboral. La población a la que pretende abarcar se ubica en la franja de los 18 a los 24 años inclusive, pudiendo descender el piso hasta los 16 años en los términos que permite la Ley de Contrato de Trabajo y sus sucesivas modificaciones.
Uno de los requisitos que se intenta imponer es el de registrar menos de tres años de aportes a la seguridad social registrados en el Sistema Integrado Previsional Argentino, ya sea por tareas prestadas bajo relación de dependencia, monotributista, y/o autónomo. A los monotributistas sociales no se les computarían dichos aportes, con el fin de favorecer su contratación. La contratación de personas con certificados de discapacidad vigente también permitirá acceder a los beneficios que otorga el proyecto de ley, así como tampoco serán computados los aportes previsionales de dichos individuos.
Los empleadores que considera el proyecto serán los privados y públicos no estatales de todas las jurisdicciones.
En cuanto a los beneficios que otorga el programa, la iniciativa contempla dos principales herramientas: los descuentos en las contribuciones patronales de los trabajadores y el pago de sumas de dinero mensuales al empleador. En caso de realizarse contratos a tiempo parcial (100también previstos en la Ley de Contrato de Trabajo) las reducciones se ajustarán de forma proporcional dependiendo también de la reglamentación de la ley en caso de ser aprobada.
En lo que se refiere a descuentos a las contribuciones patronales, los mismas se aplicarán respecto a algunos de los subsistemas de la seguridad social: el ya mencionado SIPA, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, el Fondo Nacional de Empleo, y el Régimen de Asignaciones Familiares. Quedan exentos los montos destinados a las obras sociales y a las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. El descuento se haría de forma mensual reduciendo un porcentaje de las cargas patronales proporcional a la cantidad de períodos aportados que registre el trabajador contratado (100con límite de tres años, vale recordar). La reducción puede llegar hasta el 100% de las contribuciones, dependiendo de lo que establezca la reglamentación de la ley.
El “incentivo económico”, el segundo elemento que el proyecto otorgaría como beneficio al empleador, sería un pago mensual de una suma de dinero nuevamente proporcional a la cantidad de períodos aportados por el trabajador a la Seguridad Social, sin que este supere el 8% de 1,5 veces el Salario Mínimo Vital y Móvil.
Para acceder a estos beneficios las formas de contratación contempladas son: como personal en período de prueba o en forma de trabajo por tiempo indeterminado, así como también las contempladas en la Ley de Régimen de Trabajo Agrario. Otro requisito importante es que las contrataciones deben producir un incremento respecto del plantel de trabajadores promedio determinado sobre la dotación del último trimestre de 2015 (100la Administración Federal de Ingresos Públicos se encargaría del control de las nóminas).
Un pasaje del texto en el que el Gobierno hace especial hincapié es el contenido del capítulo IV del proyecto, que establece un régimen especial de beneficios para las provincias del Norte Argentino comprendidas en el aún incipiente Plan Belgrano: Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja, Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes y Santiago del Estero. En este caso, la suma mensual del incentivo económico llega al 17% de 1,5 veces el monto mensual del Salario Mínimo Vital y Móvil (100más del doble del 8% correspondiente al régimen normal), mientras que los límites de edad previstos en la iniciativa quedan eliminados pudiéndose contratar a trabajadores de mayor edad en estos casos específicos.
Una de las principales metas del proyecto apunta a la formalización del trabajo no registrado. Esta parte de la iniciativa otorga la liberación de multas y sanciones, extinción de deudas por aportes no realizados (100hasta el trabajador regularizado número diez), exención de impuestos a los gastos realizados para la regularización de los trabajadores, y el otorgamiento del cómputo de hasta 60 meses de aportes a la Seguridad Social. A partir de la regularización del trabajador número once, el empleador deberá cancelar las deudas en concepto de aportes a la seguridad social que tenga para con el trabajador. El plazo para obtener los beneficios que otorga el proyecto de ley es de 360 días de corrido a partir de la entrada en vigencia de la norma.
Finalmente, las partes restantes del proyecto corresponden a las sanciones y difusión, financiamiento, y a disposiciones transitorias y complementarias, respectivamente. Vale destacar que el financiamiento prevé, en caso de ser necesario, la emisión de deuda pública para solventar el programa: una constante en el marco de la política de endeudamiento compulsivo en pesos y dólares que lleva adelante el gobierno de Cambiemos.
El Empleo Joven en América Latina
Antes de profundizar el análisis del proyecto de Primer Empleo en perspectiva justicialista, es necesario conocer otras políticas aplicadas en nuestra América Latina, a fin de observar si hay otros ejemplos de políticas públicas aplicables con intenciones similares al proyecto que estamos analizando.
La Organización Internacional del Trabajo, en su informe “Formalizando la informalidad juvenil: experiencias innovadoras en América Latina y el Caribe” (1002015) da cuenta de la situación laboral regional del sector y algunas de las propuestas que intentaron aplicar nuestros países hermanos para mejorar el acceso al empleo de nuestros jóvenes.
En la región hay en la actualidad más de 108 millones de personas de entre 15 y 24 años, de las cuales aproximadamente la mitad están insertas en el mercado laboral. Para tomar dimensión de por qué el empleo es un problema en la juventud, alcanza por comenzar mencionando que la tasa de desempleo en ésta franja de edad es de 2 a 4 veces mayor en los países de la región. La OIT evalúa también que, de cada 10 empleos disponibles para la juventud, 6 son precarios o de mala calidad. La tasa de informalidad latinoamericana, incluyendo a los adultos al año 2015, también es llamativamente elevada: un 47% de los trabajadores ocupados. Si consideramos solamente a la juventud, la cifra es superior al 55%. A su vez, más de 20 millones de jóvenes no estudian ni trabajan, y un 13% están desempleados.
Hay datos aún más reveladores sobre la problemática laboral juvenil latinoamericana. El joven que se desempeña en la informalidad tiene alrededor dos años menos de educación, menor residencia en áreas urbanas y una mayor presencia en el quintil más pobre de la población regional. En relación con esto último, un 9,3% de los trabajadores informales relevados por los distintos organismos de gobierno son pobres (100la OIT toma una línea de pobreza por debajo de los 2,5 dólares de ingreso diario).
Los distintos gobiernos de la región han implementado a lo largo de los últimos años una batería de medidas tendientes a intentar paliar esta situación. En general, las leyes vigentes en (100no todos) los países latinos en cuanto a empleo joven abordan la creación de trabajos formales mediante incentivos fiscales y monetarios para la contratación de nuevos trabajadores, creación de cupos juveniles, y otorgamiento de cobertura de salud y seguridad social, entre otras propuestas. En cuanto a programas de política pública, se suele hacer hincapié en la formación de los jóvenes a fin de mejorar sus condiciones de empleabilidad.
Considerando todas las políticas regionales de empleo joven que estudia, el organismo las intenta clasificar en:
-Políticas de estímulo a la Demanda de mano de obra, que intentan mejorar las capacidades iniciales de los postulantes a primeros empleos y auxiliar en lugares con condiciones poco adecuadas para la contratación (100fomentando emprendimientos, por ejemplo). En cuanto a políticas relacionadas con lo salarial, en algunos casos se implementan subsidios a las remuneraciones, se implementan descuentos a la seguridad social a empleadores, se otorgan beneficios impositivos, y cupos de contratación de jóvenes. Otra veta importante de este tipo de políticas es la del fomento de micro emprendimientos a través del asesoramiento técnico y económico, financiamiento de proyectos, y facilitación de trámites, entre otras herramientas.
Un ejemplo interesante de estímulo a la demanda laboral es el de la Ley que crea el Programa de Subsidio al Empleo Joven nº 20.338 en Chile. El mismo consiste en un pago de una suma de dinero de hasta el 30% del salario del trabajador, si el mismo corresponde al monto del Salario Mínimo. De ese 30% un 20% va destinado al trabajador y un 10% del subsidio se otorga al empleador. El subsidio va descendiendo progresivamente a medida que aumenta la escala salarial. Una condición importante es que el joven postulante debe pertenecer a un grupo familiar que integre el 40% más pobre de la población de Chile (100de acuerdo a los datos que provean los organismos públicos del país trasandino). La condición principal para el otorgamiento del beneficio es el tener al día los aportes previsionales, así como también tener entre 18 y 24 años inclusive. Las trabajadoras jóvenes que hayan sido contratadas, en caso de haber tenido hijos en dicha franja de edad, tienen derecho a pedir una extensión del subsidio por 18 semanas por cada hijo nacido vivo en esta etapa de su vida. Como incentivo al estudio, el joven deja de recibir el subsidio a los 21 años si no termino sus estudios de nivel medio. En caso de ser estudiante de educación superior el subsidio puede extenderse hasta los 27 años.
Si bien esta política llegó a abarcar un 20% del total de la población que potencialmente podría abarcar, existen varios indicadores que evidencian el impacto positivo de este programa. En cuanto al tipo de relación laboral, 6 de cada 10 trabajadores jóvenes que son alcanzados por este programa poseen contratos de trabajo por tiempo indeterminado. El impacto en las Pymes fue importante: el 44% del total de las empresas que solicitaron el subsidio poseen menos de 10 trabajadores, y el 31% del total poseen hasta 49 trabajadores. Comercio e Inmobiliarias son los sectores que más solicitaron dicha prestación. El subsidio impactó mejor en hombres que en mujeres.
Un ejemplo distinto de este tipo de políticas es el Régimen de Promoción de Inversiones en Uruguay. El mismo toma en cuenta seis indicadores a la hora de evaluar un proyecto de inversión, siendo la generación de empleo el de mayor ponderación a la hora de calificar las iniciativas (10030%). La generación de empleo se mide en Unidades de Cuenta de Empleo por cada puesto de trabajo que se genera. Si se contrata un joven menor de 25 años, el indicador recibe un aumento del 25% mejorando la calificación en un tema sensible a la hora de considerar un proyecto.
– Políticas de estímulo a la Oferta
Este tipo de políticas apunta a mejorar las capacidades laborales de los jóvenes para favorecer su inserción en el mundo del trabajo.
Bolivia, por ejemplo, lleva a cabo el programa Mi Primer Empleo Digno desde el año 2009 apuntando a los sectores más vulnerables en una franja de edad que va desde los 18 a los 24 años. Inicialmente se le da al joven un curso de tres meses que consiste en capacitaciones en destrezas técnicas con certificado básico, medio o auxiliar. Luego, se realiza una pasantía de tres meses en el sector privado o en la administración pública, y finalmente al mes siguiente se le hace un acompañamiento asistiendo al joven en la inserción laboral.
Uruguay tiene, esta vez para mejorar la oferta laboral juvenil, el programa Yo Estudio y Trabajo. Implementado desde 2012, apunta a estudiantes de entre 16 y 20 años sin experiencia laboral superior a tres meses. La iniciativa prevé prácticas laborales de hasta un año de duración, con aportes a la seguridad social contemplados en la Ley de Empleo Juvenil como “modalidad de práctica laboral para egresados”, percibiendo el empleador un subsidio salarial del 15%.
– Políticas de fomento a emprendimientos
Jamaica realiza un programa interesante en cuanto a fomento de los emprendimientos para jóvenes, haciendo foco en el desarrollo de aplicaciones para teléfonos móviles: el Digital Jam 2.0. El mismo se basa en programas de capacitación, tutoría, y contactos con actores del mercado digital. Una vez que los proyectos son evaluados, se otorga un capital semilla y se hace un seguimiento del proyecto.
Otra forma de fomentar los emprendimientos juveniles es mediante la simplificación de trámites administrativos. Un ejemplo de ello es Brasil, que desde 2006 lleva adelante el programa Empresas Simples, que incentiva el registro de pequeñas empresas y micro emprendimientos en un lapso de cinco días hábiles, ofreciendo además capacitación para el emprendedor, acceso al crédito, y asesoramiento para tramitar cuestiones judiciales.
– Políticas de formalización
En términos generales, este tipo de políticas se basa en una serie de incentivos fiscales o directamente monetarios para empleadores que regularicen la situación laboral de sus trabajadores. Generalmente las variaciones se dan en los porcentajes de descuentos en cargas patronales, y en el pleno acceso a la seguridad social de los empleados regularizados.
Un caso de pleno acceso a la Seguridad Social es la Ley de Promoción del Empleo Registrado y Prevención del Fraude Laboral N° 26.940 sancionada en 2014 por el Congreso de la Nación Argentina. La norma determina un abanico de descuentos en las contribuciones patronales, principalmente para empresas con hasta 80 trabajadores (10075% de descuento hasta 15 empleados y 50% hasta 80 empleados). El estar incluido en este régimen significa para el trabajador el ingreso pleno a los beneficios de la Seguridad Social.
Un caso de acceso gradual durante la formalización a la Seguridad Social es el de Colombia, que tiene en vigencia la ley de Formalización y Generación de Empleo N° 1492 de 2010 que otorga beneficios para empresas que contraten distintos subgrupos, entre ellos los jóvenes menores de 28 años. Para el caso en que se generen empleos con remuneración menor a 1,5 salarios mínimos se otorga un descuento sobre el Impuesto a la Renta y los aportes parafiscales. El rango de descuento va del 100% los primeros dos años, 75% el tercero, 50% el cuarto y 25% el quinto para los mencionados tributos, mientras que en el caso de la matrícula mercantil (100registro de sociedades) la escalinata de descuentos es del 100% el primer año, 50% el segundo y del 25% el tercero. Aproximadamente el 70% por ciento de las empresas registradas bajo este régimen fueron pequeñas unidades de negocios. Un punto bajo de esta ley es que el trabajador recién logra escalonadamente el acceso a las prestaciones sociales, llegando al 100% recién al sexto año.
El proyecto de Cambiemos en perspectiva Justicialista
Habiendo visto distintos tipos de política de empleo joven que se aplican en nuestra región, tenemos mayores herramientas para analizar la iniciativa impulsada por el Gobierno de Mauricio Macri.
Es necesario primero considerar el contexto macroeconómico de nuestro país. Luego de muchos años, tras las medidas recesivas que tomó el Gobierno de Macri al asumir (100devaluación, tarifazos, despidos en el Estado, desregulación de precios, apertura de importaciones, entre otras), el desempleo vuelve a estar cerca del 10% al marcar un 9,3% para el segundo trimestre de 2016 según el INDEC. Para colmo, el Ministro de Trabajo Jorge Triaca reconoció durante la presentación del proyecto de Ley a principios de septiembre que en lo que va del año se perdieron 120.000 puestos de trabajo. Si a ello le sumamos la enorme cantidad de suspensiones en distintos sectores de la industria nacional, la suma supera con comodidad los 200.000 trabajadores que han perdido el empleo o ven en riesgo su estabilidad laboral.
Cabe preguntarse si, en este contexto de destrucción del empleo, promover una ley con puntos oscuros en cuanto a posibilidades de flexibilización laboral tiene algún beneficio en concreto. El artículo 11 (100requisitos a cumplir por el empleador) menciona que las contrataciones de los nuevos trabajadores pueden realizarse, además de como contrato por tiempo indeterminado, como personal en período de prueba. Está claro que, en un contexto de destrucción del empleo, los empleadores que así lo deseen podrían despedir u ofrecer retiros voluntarios para contratar nuevos trabajadores con contratos precarizados. El hecho de que la tasa de desocupación en nuestro país para personas de entre 18 y 24 años trepe al 24% según Triaca no debe ser excusa para impulsar políticas que pueden derivar en una precarización laboral como ya vivimos durante la última parte del siglo XX.
Además, no está claro cómo se contabiliza el promedio de la dotación de trabajadores del último trimestre del año 2015 que el proyecto toma como punto de partida para contratar nuevos trabajadores mediante el régimen que pretende aprobarse. Es necesario que el poder Ejecutivo aclare ésta y varias dudas más que el Movimiento Obrero a través de sus diputados y dirigentes ha expresado oportunamente.
Estas políticas de aparente incentivo a la contratación de jóvenes deben aplicarse, a su vez, cuando la economía de un país llega a un “cuello de botella” en materia de generación de empleo por lo que se requeriría de nuevas medidas para aumentar la contratación y regularización de mano de obra. Cuando el desempleo aumenta mes a mes, resulta al menos sospechoso que al mismo tiempo que el Presidente veta la Ley anti despidos se promueva desde el Poder Ejecutivo un proyecto que parece, al menos, sospechoso de esconder un plan de precarización laboral.
Tanto el veto de la mencionada ley que pretendía frenar la destrucción del empleo, como el acuerdo suscrito por el Ministerio de Trabajo con la empresa McDonald’s por el cual se contratarían 5000 nuevos trabajadores por un magro sueldo de 4500 pesos (100de los cuales el Estado aportaría mil) por jornadas laborales diarias de 6 horas, son hasta ahora las únicas políticas públicas explícitamente llevadas a cabo por el Gobierno Nacional en materia de empleo. No hace falta un análisis minucioso para saber que van en un sentido contrario a los intereses de los asalariados.
¿Cómo puede el Movimiento Obrero, entonces, confiar en un Presidente que ha sido rápido para responder demandas empresariales pero lento para escuchar a los trabajadores? La urgencia del Gobierno por aprobarla es otro signo preocupante, a tal punto que en un acto fallido Mauricio Macri creyó a la iniciativa de Primer Empleo ya aprobada por ambas Cámaras: el 15 de julio de este año el Presidente exclamó que “festejo y agradezco que el Congreso haya aprobado la ley de Primer Empleo, porque es una entrada al mundo laboral para todos ustedes”, cuando estamos llegando a Octubre y el proyecto de ley ni siquiera tiene dictamen en la Comisión de Legislación del Trabajo en la Cámara de Diputados.
Es por todos estos elementos y certezas que los jóvenes no deben dejarse llevar por las melodías de la flexibilización laboral ya escuchadas en otros tiempos, con probado resultado negativo. El General Perón, en tiempos en que se escribían ríos de tinta en contra de sus políticas para con los más humildes, era claro cuando se refería a qué significaba conducir los destinos de nuestro país: “en nuestro tiempo, gobernar es crear trabajo”. No es destruyendo ni precarizando como se recuperará el empleo y nuestro alicaído mercado interno, sino creando puestos de trabajo genuinos, poniendo al capital al servicio de la economía, y no viceversa.
