Por Fernando Peirano*, Nicolás Freibrun** y Cecilia Sleiman***
Introducción
Este artículo se propone explorar desde una perspectiva histórica algunas de las principales acciones en materia de ciencia y tecnología (100CyT) en la Argentina. Para ello, se ha hecho un recorte que prioriza momentos fundacionales, rupturas y continuidades sobre una problemática de importancia nacional que ha visto recuperada su actualidad en la última década. El trabajo tiene como punto de partida y eje vertebrador la experiencia de los dos gobiernos de Juan D. Perón entre 1946 y 1955, cuando se produjeron los primeros pasos y experiencias de planificación nacional en estos temas, que así ingresaron de forma permanente a la agenda de las políticas públicas. Ello no hubiese sido posible sin la toma de conciencia acerca de la importancia de estas cuestiones por parte del Estado, que desde entonces las incorporó en la elaboración de estrategias de desarrollo nacional e industrialización del país. Como producto de su tiempo, el peronismo no fue ajeno a las discusiones de la posguerra, de las cuales incorporó a la realidad social argentina las iniciativas de soberanía tecnológica. En el transcurso de esos años la Argentina logró promover con éxito un conjunto de políticas públicas en CyT orientadas a profundizar el proceso político comandado por Perón. Asimismo, la ciencia y la tecnología pasaron a ocupar un espacio central en los asuntos de la política estatal, materializándose esa voluntad en las diversas instituciones oportunamente creadas, en sus planes y proyectos.
En ese contexto, dos modelos se plantearon como posibles. Por un lado, la estrategia que el gobierno peronista asumió como propia y llevó adelante, ligada a una propuesta de desarrollo científico soberano en función de la industrialización y de la inserción de las mayorías a la vida social, económica y cultural del país; vale decir, la idea de un proyecto de desarrollo integrado a la vida social. El otro proyecto, deudor de los años previos al surgimiento del peronismo, promocionaba una noción de ciencia más alejada de la planificación estatal, que otorgaba una mayor autonomía del campo científico y a sus problemas. La última dictadura militar (1001976-1983) produce una regresión en aspectos sustanciales de la vida social y, por supuesto, también en el desarrollo de las actividades ligadas a la labor científica. La vuelta a la democracia vuelve a colocar algunas prioridades de esta agenda, pero no resuelve plenamente esa tensión entre dos modelos de desarrollo científico-tecnológico.
Será recién en estos últimos años cuando se asumirá con mayor responsabilidad y mirada estratégica la necesidad de dar un giro en la política de CyT. Ello se verá reflejado en la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva como hito clave, así como en la sustancial ampliación de los recursos financieros para la formación de recursos humanos, la construcción de infraestructura edilicia o los porcentajes de inversión en investigación y desarrollo (100I+D) del PBI. Estas iniciativas concretas son posibles porque descansan en una perspectiva de la ciencia y la tecnología en el marco de un proyecto nacional con la finalidad de articular los dos modelos mencionados con anterioridad, y cuyo eje rector sea el desarrollo científico y tecnológico en vistas a la resolución de problemas sociales, la innovación económica y la conformación de actores e instituciones impulsores del cambio y la cooperación.
Este artículo se estructura en una primera parte sobre los años del primer peronismo. La segunda aborda algunos aspectos señalando la tensión entre los dos modelos, mientras que la tercera se adentra en ciertas líneas de la vuelta democrática, con especial énfasis en los últimos años.
Ciencia y tecnología durante la experiencia del gobierno peronista
La comprensión de los cambios en la relación entre la sociedad y el Estado argentino en el devenir del siglo XX puede abordarse desde diferentes aspectos y rupturas. En efecto, uno de esos momentos representativos es el lugar que el ideario del desarrollo en torno a los usos y las funciones de la ciencia y de la tecnología comienza a ocupar en la sociedad argentina promediando los años 40. La crisis del modelo económico liberal y el fin de la ilusión del mercado autorregulado tuvieron como respuesta la emergencia de estrategias proteccionistas, nacional-populistas y desarrollistas aproximadamente desde la década de 1930 en adelante. Estos fenómenos no fueron solamente de naturaleza local, sino que coincidieron con experiencias similares en otras partes del mundo capitalista –aunque también en la entonces URSS–, donde tuvieron lugar los primeros programas de planificación en CyT con una orientación más vinculada al progreso material y al bienestar de las sociedades de posguerra. Por otro lado, las problemáticas e innovaciones sobre el papel de la ciencia y su vínculo con la tecnología se diferencian de cómo se abordaba en los inicios de la Revolución Industrial y en el siglo XIX en Europa, cuando existía una mayor autonomía del campo científico y sus tareas, instalando una distancia de esas cuestiones con relación a la sociedad, sus problemas y necesidades. Con el desarrollo de los procesos tecnológicos aplicados a la industria, esa brecha se fue achicando cada vez más. Aunque siempre es complejo detectar un momento singular que podamos señalar como fundacional, sin embargo es posible dar cuenta de un proceso de construcción de capacidades, instituciones y actores que, articulados gracias a la planificación de determinadas políticas, terminan configurando en el tiempo los contornos de un sistema. Los temas relacionados con la necesidad de desarrollar capacidades científicas y tecnológicas en sociedades económicamente más complejas formaban parte del pensamiento de principios del siglo XX, cuando la ideología del progreso articulaba las expectativas de una sociedad futura supuestamente más libre como consecuencia de los avances científicos y tecnológicos e, incluso, como aplicación de la ciencia a la tecnología.
En este contexto, las actividades vinculadas a la ciencia y a la tecnología comienzan a ocupar un lugar cada vez más destacado en la agenda gubernamental sobre la base de la impronta de la soberanía tecnológica. Ello se da en un momento histórico signado por la planificación económica y la búsqueda de una modernización de la estructura productiva del país, con eje en un Estado regulador de las relaciones sociales y orientador de las políticas. En ese marco de ascenso del gobierno peronista empiezan a crearse una serie de instituciones de CyT que posibilitan la formación de una base social y material sostenida sobre tres aspectos: conocimiento, tecnología y desarrollo industrial. Durante esos años aparece la necesidad de darle a la ciencia una proyección acorde a los intereses nacionales.
Por un lado, las discusiones sobre la necesidad de desarrollar políticas científicas y tecnológicas se enmarcaban en el debate “dependencia tecnológica” versus “autonomía tecnológica”, cuyo trasfondo político y conceptual asumía un sentido por la realidad de naciones que poseían la capacidad de producir tecnología propia (100países centrales y desarrollados) y naciones que dependían de otras para obtenerla (100periféricos y en vías de desarrollo e industrialización). A nivel interno, existía igualmente una relación de tensión entre la ciencia y la tecnología, que evidenciaba la cuestión de la aplicación y los usos de la práctica científica con relación a los procesos tecnológicos y productivos, en el marco de un país que estaba construyendo capacidades económico-industriales propias desde una política de mayor autonomía. Efectivamente, la autonomía del desarrollo científico suponía garantizar procesos industrialistas que en el tiempo tendiesen a superar la relación de dependencia. Al interior del esquema “centro-periferia”, el centro se especializaba en las actividades técnicamente dinámicas y la periferia retrasaba su impulso a industrializarse y así reproducía su retraso tecnológico respecto del centro dinámico, industrializado y tecnológicamente avanzado.1 Considerando que la ciencia y la tecnología cumplen una función social y forman parte de un proyecto nacional,2 su relación y aplicación obtenían sentido a partir de la adquisición de soberanía científico-tecnológica en el contexto de un proceso de industrialización. En la óptica de los años 40, comenzó a enunciarse y asociarse la idea de que el desarrollo nacional no podía ser ajeno a la producción de la soberanía científico-tecnológica. En esa línea histórica, el propio Perón volvió a señalarlo también en 1974, en su Modelo argentino para el proyecto nacional:
Sin tecnología nacional no habrá una industria realmente argentina, y sin tal industria podrá existir crecimiento, pero nunca desarrollo […] Tenemos que desarrollar en el país la tecnología que nutra permanentemente a nuestra industria.
Los años de la segunda posguerra ponen sobre la escena nacional la necesidad de profundizar la industrialización comenzada en la década anterior. Pero, a diferencia de los años anteriores, cuando predominaba una visión autonomista de la comunidad científica y de la investigación, se trata de orientar la política científica y tecnológica hacia la resolución de problemas desde una impronta industrial y con eje en el desarrollo productivo, conectando de forma sinérgica ambas dimensiones. La creación de instituciones ligadas a la ciencia y a la tecnología es una auténtica marca de la época, una creación de indudable signo justicialista en el país. En efecto, la generación de conocimiento como práctica de investigación se realiza en un contexto social específico, no autonomizado de otras necesidades sociales. En los países industrializados los procesos de creación de conocimiento se han integrado de un modo cada vez más pleno al modo de producción económico y al desarrollo, donde la investigación aplicada supera con creces a la investigación básica; es decir, la investigación ha adquirido una orientación delimitada por las necesidades sociales, económicas y políticas de los “proyectos nacionales”, que han contribuido a convertir a esas mismas naciones en sociedades desarrolladas y con altos índices de bienestar social de su población. En efecto, ciencia y tecnología no son dos entidades separadas, sino parte de un mismo proceso, debido a que la noción de ciencia no debe pensarse separada de los procesos de creación de conocimiento, puesto que abarca desde la investigación básica hasta el desarrollo de tecnologías complejas. De todas formas, en el contexto de las sociedades latinoamericanas, la Argentina presenta índices de desarrollo superiores a la media de otros países de la región. Los años peronistas configuran, en ese sentido, una experiencia de modernización social –cuando sus detractores, en un ejercicio ciertamente paradójico, no dejan de asimilarlo al atraso–, y las cuestiones ligadas al universo de la CyT no son ajenas a esa coyuntura y clima de época. Durante esos años se crean instituciones clave del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología con eje en el Ministerio de Asuntos Técnicos (100Conicyt,3 Citefa, Comisión Nacional de Energía Atómica, Instituto Balseiro), donde los proyectos relacionados con la energía atómica y la aeronáutica se destacaban como los más sofisticados y complejos, ligados al complejo industrial y a la defensa nacional. Asimismo, se crea el Plan Quinquenal de Aeronáutica (1001947-1951), vinculado al proceso de fabricación de aluminio,4 y cuyo emblema fue el Pulqui II. La conformación de institutos y organismos específicos da cuenta de que la adopción de una política científica nacional cristaliza en instituciones que puedan elaborar y controlar esa misma política en el tiempo. Es así que se destacan la fundación de la Comisión Nacional de Energía Atómica (100CNEA) y los procesos de investigación militar ligados a las Fuerzas Armadas.
En el transcurso de esos años, las actividades ligadas al campo científico comienzan a ponerse en relación con el uso y la aplicación de la tecnología y la formación de los recursos humanos necesarios, desde la perspectiva de que esos usos tecnológicos contribuirían a la profundización del proceso económico de industrialización con la finalidad última de generar riqueza y bienestar social. Además, la creación de capacidades científico-tecnológicas debía promocionar acciones tendientes a revertir las condiciones generales de atraso en que se encontraban nuestras sociedades con relación a los países industrializados. Entendida como una dimensión del Estado, la adopción de una política pública generalmente viene a dar respuesta a una necesidad histórica, demanda de la sociedad civil o problema social, nunca de una manera lineal, sino muchas veces contradictoria. En este plano, como en otros, la interrupción de la experiencia política peronista por el golpe militar de 1955 planteará de allí en adelante un nuevo momento en la relación entre Estado, CyT y proyecto nacional de desarrollo.
Reorganización institucional: explicitando una tensión
Los cambios en las políticas de ciencia y tecnología y en las agendas de formulación de políticas fueron de la mano de las rupturas institucionales del orden democrático por parte de gobiernos autoritarios, y en muchos casos claramente represivos de las iniciativas científicas. En ese contexto de reorganización reaparece de una forma más explícita la tensión entre la libertad indeterminada de la actividad científica (100predominio de la ciencia básica más allá de su uso práctico) y la planificación de las políticas de CyT (100predominio de la ciencia aplicada con eje en la planificación estatal orientando la industria y el desarrollo de tecnología). La resolución de esa tensión no es una labor sencilla, y por eso las prioridades políticas de los grupos dirigentes surgen como materia resolutiva de un proyecto nacional. En este sentido, es aquella tensión la que dominará la disputa por la dirección y el sentido de los destinos de un estilo de hacer ciencia en el país a partir de dos modelos de hacer y comprender la actividad científica. Con todo, lo cierto es que los cimientos construidos por Perón durante sus años de gobierno no pudieron ser fácilmente desmantelados, por lo cual es mejor hablar de una reorganización institucional antes que de una transformación radical en materia de políticas de CyT5 en el contexto de un proceso de industrialización que no pudo ser desactivado y donde la discusión sobre las condiciones de posibilidad del camino del desarrollo siguió siendo una de las preguntas fundamentales para pensar qué tipo de CyT había que darse en el marco más general de la división política y económica entre centro y periferia. Precisamente, y desde un punto de vista tanto político como social, una de las claves del proceso que estamos describiendo se debió a la fortaleza política del movimiento obrero y al papel central que los sindicatos ocuparon entre 1955 y 1976 como un actor fundamental del sistema político. No obstante ello, el gobierno autoritario de Juan Carlos Onganía también representó un período oscuro para el sistema científico. En la así llamada “noche de los bastones largos”, en 1966, más de mil trabajadores del campo de la ciencia y la tecnología tuvieron que dejar el país, y más de seis mil dejaron sus cargos en la universidad pública. Asimismo, la dictadura instaurada en 1976 va a lograr desarticular la estructura política y económico-social que el país tuvo durante más de treinta años. La intervención del Estado en la economía, la fuerte sindicalización y una política de equidad distributiva tendieron a ser reemplazados por políticas de claro sesgo neoliberal con eje en el libre mercado. El objetivo de las Fuerzas Armadas de disciplinar social y políticamente a la sociedad en general, y a la clase trabajadora en particular, se concretó suprimiendo las condiciones económicas y políticas que convertían a esta última en un actor social clave. La profunda transformación de la estructura económica implicó la desarticulación y liquidación de la pequeña y mediana industria en favor de los sectores exportadores agropecuarios e industriales nucleados alrededor de los grandes grupos económicos y, especialmente, de los sectores del capital financiero y especulativo. La reorientación de las instituciones del Estado con su consecuente subordinación al mercado profundizará de forma negativa aspectos estructurales de la relación entre la ciencia, la tecnología y el desarrollo, agudizando las desigualdades al interior de la sociedad y entre países desarrollados y subdesarrollados.6 Las dictaduras militares que acecharon a nuestro país prohibieron y censuraron muchas de las iniciativas de la comunidad científica y académica, cuya principal consecuencia fue la carencia de planificación y políticas de Estado en materia científica y desarrollo.
Así, con eje en algunas categorías ordenadoras, el cuadro 1 ilustra diferentes etapas del país en materia de CyT.
Recuperación de una práctica en ciencia y tecnología con eje en la soberanía (1002003-2015)
La recuperación de la democracia luego de años de dictadura militar volverá a plantear la pregunta sobre el tipo de producción de conocimiento y desarrollo de políticas de ciencia y tecnología para el país. Las sucesivas crisis económicas, con sus consecuentes problemas de financiamiento, serán una traba constante para elaborar políticas científicas abocadas a planificar estrategias de largo plazo en función del futuro. Uno de los elementos que no debe pasarse por alto es el rol de la universidad, que volvió a ser considerada una institución clave en el orden del sistema educativo y científico nacional. Empero, el debilitamiento estructural del Estado era una realidad palmaria y se iba a agudizar aún más durante la década siguiente, con las profundas reformas y su consecuencia de debilitamiento del Estado, y bajo la dirección de un modelo económico construido a espaldas del mercado interno y de los procesos de valorización con eje en el desarrollo de la industria local. La pérdida de la planificación por parte del Estado con el objetivo del desarrollo científico-tecnológico también encuentra un punto de conexión en los constantes cambios institucionales, una situación que bien podría ubicarse en el tiempo con la interrupción del gobierno peronista en 1955, como ya hemos mencionado. Entre otras cosas, los procesos de desarrollo científico y tecnológico requieren tiempos de duración y maduración que garanticen una base institucional sólida y la formación de recursos humanos que permitan proyectar la política en períodos medianos y largos, instituyendo mecanismos estables de cooperación que brinden al sistema científico coherencia en el ordenamiento de las políticas.
La realidad actual, desde 2003 hasta 2007 y desde entonces hasta hoy, da cuenta de esta temporalidad hacia la conquista de una política en materia de CyT anclada en una perspectiva soberana. Esto es, con la posibilidad de producir un desarrollo científico independiente que contenga como finalidad consolidar estructuras tecnológicas propias y conectarse con la planificación de la política económica. La creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva en 2007 refleja una voluntad política de instalar capacidades de inversión duraderas, colocando la necesidad histórica de volver a combinar desarrollo tecnológico con producción en vistas de sofisticar los perfiles productivos en las cadenas económicas de valor. La recuperación de una sostenida formación en recursos humanos es otro aspecto sustancial de la política de los últimos años, que se ha visto concretada en la ampliación de los sistemas de becas, federalizando la promoción a las carreras de investigación y orientando esa misma formación en temas estratégicos según las demandas, necesidades y problemas detectados. En ese contexto, la solución a la crisis de financiamiento del sistema científico es un dato imprescindible, en consonancia con la creación de nuevas universidades con eje en la territorialidad y el desarrollo local.
A efectos demostrativos, el cuadro 2 ilustra el aumento de la categoría de investigadores en el marco del Conicet en el marco de un proceso de federalización de recursos humanos. El cuadro demuestra cómo el aumento de investigadores se desplazó hacia las regiones más necesitadas y disminuyó en aquellas que históricamente han concentrado una mayor cantidad de esos recursos.
Los conflictos que habían existido en torno a dos modelos excluyentes, o al menos en pugna, hoy vienen siendo articulados de modo tal que contribuyen a la generación de políticas de desarrollo y tecnología, eje principal de una práctica científica más efectiva. Nos referimos a la articulación virtuosa del investigador motivado por la curiosidad personal bajo el eje de un modelo de compromiso social motorizado por el desarrollo de saberes y tecnologías en función de un proyecto nacional. Para ello se requiere la creación de nuevos actores que robustezcan la ciencia y al mismo tiempo innoven institucionalmente (100científicos, investigadores, universidades, tecnólogos, empresas locales, pymes). Ese camino ya comenzó de la mano de la recuperación de la planificación deliberada de las políticas como una herramienta indispensable y central para lograr los objetivos propuestos. Un aspecto sustancial es la conformación de redes de trabajo y de actores productivos que puedan realizar acciones de I+D y de innovación tecnológica, articulándose con las distintas instancias del Estado a partir de los programas y planes que involucran acciones relacionadas con el desarrollo espacial, nuclear, ferroviario o petrolero, con su consecuente impacto sobre el entramado de pequeñas y medianas empresas, así como intervenciones que se orienten a resolver problemáticas sociales a partir del conocimiento especializado o de desarrollos tecnológicos específicos.
Conclusiones: futuro y desarrollo
Hoy en día suele hablarse de crecimiento y de desarrollo y de porvenir y de futuro como sinónimos, como conceptos intercambiables. Pero esa equiparación suele prestarse a confusión. En efecto: el porvenir no es el futuro y el crecimiento no es el desarrollo. El futuro permite pensar la dimensión del tiempo social a partir de una idea de desarrollo y, al mismo tiempo, el desarrollo, y no el crecimiento, es aquella noción que nos abre un campo de posibilidades para pensar qué tipo de futuro queremos y podemos construir como sociedad. Parafraseando al antropólogo Marc Augé, el futuro en nuestro tiempo suscita temores y miedos, pero a su vez promueve esperanzas, utopías y horizontes de expectativas que dan sentido y densidad al presente desde el que proyectamos el desarrollo de la sociedad. En otras palabras, en un mundo donde las certezas se han convertido en una rareza, ya no alcanza con proponerse cambiar el presente a fin de atenuar las desigualdades. El desafío es trabajar para transformar el futuro, refundar lo social y lo productivo desde la noción de justicia social.
Así, en el actual contexto político, económico e institucional se requieren acciones de integración del sistema de CyT que brinden previsibilidad. Para que las agendas de ciencia, de desarrollo tecnológico y de innovación se proyecten al futuro, es imprescindible avanzar institucionalmente superando cierta desarticulación y dispersión que existe de los diferentes subsistemas (100Ministerio de Planificación, INVAP, CONAE, INTA, INTI, las universidades). Y, en este marco, el mismo subsistema que conforma el MINCYT con sus brazos ejecutores, Agencia y Conicet. En efecto, más que de articulación, habría que hablar de una integración del sistema y de puesta en común de objetivos, de instrumentos y de acciones. Valgan como ejemplos iniciativas que ya permiten vislumbrar esto, como la cuestión de la energía que, junto con la electrónica y la industria automotriz, necesita nuevos abordajes en materia de política industrial. En ese sentido, la experiencia de Y-TEC es un ejemplo renovado que inspira a multiplicar esos proyectos. La otra iniciativa interesante es Pampa Azul, donde el MINCYT no sólo se compromete a financiar proyectos formulados por terceros, sino que entiende que puede ser el promotor de ciertas iniciativas y el eje de conducción donde también participan otros cuatro ministerios que, además de promover la investigación y aprovechar un recurso estratégico como es el Mar Argentino, tiene un claro componente asociado de fortalecer el reclamo de soberanía en Malvinas mostrando una nueva dimensión que pueden jugar la ciencia y la tecnología en el mapa de la geopolítica.
En efecto, son proyectos estructurantes que cambian las formas y que obligan a nuevas interacciones, fundantes de nuevas institucionalidades. Asimismo y a futuro, se observa que proseguir con este rumbo va a ayudar a densificar las agendas provinciales, que es un nivel del Estado donde tienen que continuar estas estrategias y donde mejor se van a poder encontrar estas distintas dimensiones y actores. Cuando se observa el mapa de argentina no sólo son importantes CABA, Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires, sino que se advierte que un conjunto de provincias como Mendoza, Misiones, Chubut, La Rioja, San Juan, Entre Ríos, Santiago del Estero, Jujuy, Tierra del Fuego tienen ideas muy claras sobre cómo gestionar las acciones de CyT. Por lo tanto, queda planteada una plataforma con recursos y capacidad para hacer y también queda en el plano de la planificación y en el campo de las ideas una agenda muy rica para proseguir, que es alimentada a futuro por los resultados que se han conseguido en esta etapa de refundación y recuperación de la Ciencia y la Tecnología en la Argentina.
